周其仁:政府主导投资的经济性质

 发布日期:2011-4-7 7:35:00 来源:本站          字体:       打印

   《经济观察报》 政府主导投资的经济性质——货币与汇率系列评论之三十七    周其仁  2011年4月4日
   

    几乎所有关于中国经济的重要文告,都少不了“政府主导”这个词。走进现实经济,与此对应的现象更是比比皆是。早年改革一度高举的“政企分开”大旗,也许是敌不过普遍现实的缘故,色调日趋暗淡。相反,高歌“政府主导”的理论和政策基调大行其道。不少理论家论证,“政府竞争”不但是中国奇迹不可或缺的组成部分,还是中国模式的真正秘密所在。偏好夸张风格的,还说这是有史以来“人类最好的经济制度”。

    也许他们是对的吧。我的一点保留态度,无非是顾及经济比赛的时间相当长远,因果联系复杂多样,特别是由非常抽象的原则组成的“体制”,究竟对长期经济绩效的贡献几何,多看看有益无害,不必急急忙忙马上说个明白。本文一如既往,限于讨论“政府主导”特色对货币运动和货币政策的影响。

    上周本栏提出一个问题,为什么央行以存款准备金率作为货币调控的一件主打工具?答案是,这不但与汇率压住利率的开放形势有关,而且是政府主导投资与信贷行为的一个合乎逻辑的结果。关键的一点,是上文指出,“政府主导的货币创造直接依托于行政权力、行政命令和行政审批——都是数量型手段,所以中国的货币调控手段也必须以数量型为主才比较对路。”这句话点到为止,读者有不明白的地方,我再阐释几句。

    统计说,直接的政府投资在全部社会投资中的比例早已大幅度降低。这是事实。不过进入财政预算的投资项目,只是全部政府投资中的小部分而已。在财政预算之外,有一片广阔天地。譬如各类国企投资,要不要算入“政府投资”范畴,各国的国情不同,算法也不同。中国一般不算,但从实际情况看,国企投资常常是“更自由的”政府投资,除了免受人大审议,行为逻辑与政府投资如出一辙。

    以新任铁道部部长盛光祖最近谈及的高铁票价为例。盛部长说,高铁(京沪直达)的“票价,是企业根据铁路建设成本、运营成本来测算的,最终的票价,将按照价格法的程序,经过测算后报批” (见这里)。听起来,盛部长这里用的是 “成本定价法”,即“企业”——其实就是政企不分的铁道部自己——根据各项成本加以测算后得出,再经报批才能最后决定。成本低、票价就低;票价高,只因为成本高,铁道部并不赚乘客的钱,舆论和公众理应释怀。

    问题是,“成本”又是怎样决定的?譬如高铁,“建设成本”到底由什么决定?说来话长,建议希望了解高铁故事来龙去脉的读者,不妨读一读财新网 《新世纪》记者王和岩的长篇报道。主标题很吸引人:“节约10分钟多付几十亿”。读下来,事实依据来自京津城际高铁。据报道,2004年国家发改委审批这条城际轨道交通时,“设计区段旅客列车的速度:满足开行时速200公里及以下列车的要求”,为此批准项目概算123.4亿人民币。但2008年建成通车后,发现概算总额超出了92.1亿,平均每公里投资达1.85亿元。“建设成本”大幅度上升的主要原因,是该铁路的通行速度从“时速200公里及以下”,一下子提升到时速350公里。最妙不可言的是,“什么时候改成350公里”的,连铁路系统的专家也说 “大家都不知道”!

    于是,京津城际就从原来批准的“200公里及以下”,一下子跨越到“时速350公里”。记者算了一笔账,“京津城际全长115公里,时速从200公里调整到350公里,实际运行时间差多少呢?不到10分钟”。我帮他复算,其实是通行京津全程快了15分钟,由此增加投资概算92亿。无论谁算得对,“节约10分钟多付几十亿”的命题还是成立的。

    时速大跃进,以成本定出来的京津城际的票价,当然 “一下子就上去了”。目前二等车厢票价58元,我坐过两次,感觉舒适而快捷,从北京到天津仅27分钟而已,比从北大到北京南站的时间还要快。不过“曲高和寡”,票价终究约束需求量。报道说,京津城际在2008年8月正式开通后,第一年客流量达1800万人次,低于预期的3000多万人次,“而这个客流量也是在铁道部停开了京津既有线上所有动车组后才实现的”。各界广为诟病之余,还嫌票价贵的就只好另选他途,好在铁道部还不能把其他交通方式一律都给关了。

    按国际铁路联盟的标准,经历多次提速达到时速200公里的中国铁路,本来就已经是“高速铁路”了。不过,这并不符合铁道部的要求。要探究的是,如果铁道部欲建世上最快的高铁并不令人意外,那么此种要大手花钱的雄心壮志,究竟如何通得过国家审批的呢?

    玄机据说只有几个字。原来,十几年前围绕京沪铁路,铁道系统内外就爆发过持久的激烈论争,究竟靠“磁悬浮”还是靠“轮轨”,究竟高铁要高到多高的速度等级,到底是“急建”还是“缓建”,各派意见吵到2006年才见分晓——“时速380公里的高速轮轨”。这也许预示,要把京沪高铁的模式推到全国,即便不是断无可能,也将难上加难。不料,时任铁道部长刘志军只在《中长期铁路网规划》里写入“时速200公里以上的客运专线”,就轻而易举绕开所有关于高铁的争议,并于2004年通过国务院审批,成为国家铁路发展规划。

    这里的奥秘在于,“客运专线”不等于高铁,而 “200公里及以上”,到批下来还不是铁道部说了算?

    再过5年,中国应对国际金融危机,4万亿计划外加天量信贷,中国高铁再次受益。在毫无不同声音的背景里,到2020年全国规划铁路营运里程从10万公里增加到12万公里,客运专线从1.2万公里增加到1.6万公里。2010年3月铁道部宣布,在2013年前全国建成客运专线和城际铁路1.3万公里,中国将很快成为全球高铁营运里程最长的国家。

    各位看客,上述每一个数目字,从时速200公里及以下到350公里,从10万公里到12万公里的全国跑铁路网,从京沪高铁到遍布全国四横四纵、总里程达1.6万公里的全球最大高铁网络,都实实在在发生相应的“建设成本与营运成本”。根据成本定价的原则,由此也决定了未来中国铁路客运的票价水准。

    叫人看不懂的地方,是一个人均所得目前排在全球100位的经济体,投下巨资修建全球最快铁路网,经济根据究竟何在?是有不少专家预测中国在不远的将来经济总量成为全球老大,这也是有可能的。但是谁也没有预言,在可见的将来,中国的人均所得将成为全球老大。人均所得远非第一,铁路客运速度非要排名第一,这两件事情加得到一起吗?从普通人的角度想,出门赶路,快一点当然好,可是倘若早到几个钟头的代价,远高于省下的那个时间所能挣到的钱,你会无缘无故喜欢全球最高速度吗?应该无人希望,春节大批民工骑摩托车回家的悲壮画面,成为未来全球最快高铁网下普通人交通模式的一个预演吧。

    本文不厌其详讨论高铁投资的故事,为的是借一个实例来帮助自己和读者,进一步理解政府主导投资的经济性质。无论如何,这类投资依据的不是市场的相对价格,不是猜测的未来需求,也不是预期的支付意愿和支付能力。更为要害的,是这类投资的决策与其最后的结果之间,没有可靠的责任关联。刘志军留下的教训是,当舆论和公众可以问责的时候,他本人早就负不了任何责任了。但是,如此机制下做出的投资决定,继续决定了未来客户付费的 “成本”,也连带影响未来的价格、需求量、替代消费的选择空间。

    这就是中国宏观经济的部分微观基础。至少我们要想一想,这样形成的 “需求”包括投融资和信贷需求,要怎样 “调控”才可能见效呢?

 

 
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