“CMRC中国经济观察”第39次季度报告会快报通稿

 发布日期:2014-10-26 21:37:00 来源:本站          字体:       打印  

“CMRC中国经济观察39次季度报告会于20141025下午在北京大学国家发展研究院万众楼举行。会议由北京大学国家发展研究院卢锋教授主持。

报告会上半场主要围绕我国新预算法、财政制度改革等问题研讨。复旦大学经济学院韦森教授、财政部财政科学研究所刘尚希所长先后发言。报告会下半场讨论近期国际国内宏观形势,中国国际金融有限公司首席经济学家梁红博士、北京大学国家发展研究院宋国青教授先后发表演讲并回答听众提问。下面摘要报告主讲人演讲内容,后续提供报告全文。

韦森:政府预算管理制度建设与国家治理体系的现代化

   

韦森教授首先结合近代以来宪政民主政治的发展历史和国际经验,解读了现代民主政治的实质与理念;接着他梳理并总结了我国预算法的修订历程与进步意义;最后他为推进我国国家治理体系建设从“税收法定”走向“预算法定”的愿景提出了具体的实施建议。

1994年分税制改革以来,我国政府财政收支超高速增长,导致国民收入构成严重失衡。中国政府财政存款不断攀高,从1978年仅1076亿,发展到19945000亿,再到目前21.7万亿左右。与此同时,政府的财政支出仍然章法不严,比如每年年底财政支出都会激增,财政支出的实际增幅也一直远远高于预算增幅。从这些实际数据可以看出,当下中国的财政体制已经到了不改不行的地步。

通过这些年对我国政府财政收支的事实和制度的观察,结合对现代民主政治理念的理解,韦森教授认为中国未来的政治体制改革和现代国家治理体系的建设,应从国家预算管理制度的建设着手,因为现代民主政治的实质不仅是普选制问题,而且是预算民主问题。要理解预算民主,首先要了解“税收法定”原则。这一原则是这几年中央提出的“政府预算要公开、透明”原则,也是十八大报告提出政治体制改革主要任务之一“加强人大对政府全口径预算监督”的理论基础。

回顾人类发展的近现代史,英国的宪政进程、荷兰的建国、法国大革命以及美国的独立都由政府征税问题引发。可以说,近代以来,整个宪政民主政治的构建都沿着“税收法定”发端。因为税收说到底是公权力对纳税人私权的一种干预和侵犯,是纳税人的一种无对价的给付,所以保护纳税人不受君主和政府公权力的任意攫掠,一直是现代宪政民主政治的核心理念。

通过一定的税收立法和法律程序来保护纳税人的权益,以权力制约权力来防止政府部门财政税收权的滥用,构成了“税收法定主义”的基本内容和根本要求。纳税人通过自己所选出的代表,经由一定的法律程序对政府的财政行为进行监控和审理以确保其使用的得当,也已成为现代宪政民主政治的一种基本政治安排。借鉴历史和国际经验,明确税收立法权,使国家的税收收入和财政支出的规模和基本用途均由人大通过法定程序加以规范,从而使纳税人的基本权利得到充分的尊重和保护,同样也是我国现代化国家制度建构的一项基本内容。

目前,西方民主国家议会的一项主要功能是监督和控制政府预算。预算民主,即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计,是现代民主政治的一个重要组成部分。从某种程度上说,这是衡量一个国家是否已经走向现代化国家的重要标识之一。然而“预算民主”与“政府内部权力制衡”的理念目前在中国还亟待“新启蒙”:西方各国政府的财政预算如何制定和实施;立法机关如何监督、制衡、控制和审计政府预算;立法机构监督政府预算的制度安排;各国立法机构实际运作中的机构设置;各国政府的预算监督体制有何异同异同。对于这些问题,除了少数财政学和政治学的专家外,国内其他学界、政府决策层乃至社会各界人士大都知之甚少。

与“预算民主”强调权力的制衡相反,“全权政府”主要表现为政府征税和花钱得不到实质性的制约,政府拥有对财税的无约束的征收和支配权。政府的财税权得不到实质性的制衡和约束,政府官员大面积的贪腐就会不断发生且屡治不果,与政府财权相关联的种种社会问题也无法从根本制度上加以解决。由此看来,“预算民主”实际上不仅仅是个预算法修订问题。只有管住政府预算收支,实现国家治理体系的现代化,才能建立起根治政府官员腐败的制度机制。因此,国家预算制度的改革和建设,实际是超越《预算法》修改问题,实为中国国家制度现代化根本大计。

提到中国预算法的修订历程,韦森教授认为这绝对是一次值得载入史册的“十年修法”。2014831,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议召开专门会议,终于高票表决通过了预算法的四审修改稿。新预算法的进步意义主要体现在以下几个方面:1)修改历时之长、社会各界参与度之广史无前例;2)全国人大常委会、人大代表发言和讨论之热烈及修改意见数量之多在中国当代立法和修法史上也是前所未有;3)已经触及到了现有体制的天花板,在立法宗旨上,基本已经演变成为一个人大的控权法,而不是财政部门内部财政资金的管理法;4)在条文规定上强化了人大对政府预算的监督、审查和制衡;5)为未来中国的税收法定和预算民主立下了一个前进的指示牌。

借助《预算法》修改这阵东风,进一步推进从“税收法定”到“预算法定”的改革,慢慢做到作为国家立法机关的全国人大对政府财政预算的实质性的监督,全程参与政府预算的制定、实施、制衡乃至对预算执行情况的审计,是中国国家治理体系现代化建设的一个重要步骤。

这一步骤具体可以通过以下几个方面推进,第一,“做实”人大, 在各级人大常设实体化的 “人大预算委员会”,全程参与预算的制定和实施过程;第二,强化财政部的财政收支的统筹权力,财政部门提交的预算案一旦在人大通过,即为“法定”,党政领导和其他部门不得干预财政部门按预算收支的全部财权。第三,升格“审计署”,建立独立的审计督察机构来监督“一府两院”的财政收支情况。第四,贯彻新的《预算法》,财政部与央行一起,完善政府财政收支的“国库集中支付制度”即现有的“单一国库账户”体制。

综上,韦森教授认为我国未来的政治体制改革要以立法机构与政府的“权力制衡”为基本精神,以改善中国共产党的执政能力和建设以中国共产党领导下的“现代国家治理体系”为最终目标,以“预算民主”建设为轴心,落实“税收法定原则”,逐渐从“税收法定”走向“预算法定”。

刘尚希:新预算法对我国经济增长的意义

   

刘尚希所长首先指出本次预算法修订的进步意义在于实现了预算管理理念的转变;其次,他从新的角度讨论了新预算法与经济增长的关系,特别谈了对市场和政府之间关系的认识。最后,刘博士对目前经济学发展方向也提出了一些看法。

首先,刘尚希所长认为本次预算法修订的进步意义在于实现了预算管理理念的转变:预算不仅仅是政府收钱、管钱的工具,更是约束政府行为的一个制度保证。新预算法中强调如何通过预算管理来约束政府的收支行为的提法同三中全会国家治理体系和治理现代化的理念保持了高度的一致。

但在相关法律制度处于不断完善过程的同时,依法治国理念的实现还需要提升对相关法律法规的理解,并在执法和司法的过程中真正将相关制度贯彻好、执行好、落实好。具体而言,预算法律政策的实施同政策的制定本身具有同等的重要性,应当齐头并进。从执行角度来看,尽管在政策制定过程中,相关的研究借鉴发达国家的经验是必要的,但如果脱离了我国税务征收的执行实践,势必会造成新税法在贯彻和实施中的困难。因此对于目前我国国家治理现代化所处的阶段而言,对税收政策执行的研究或许更加重要。

由于知识结构和行为方式存在惯性,各级官员对新政策的理解需要一定的时间,从政策的制定到执行的过程并非一蹴而就。政策执行过程中的“有法不依、执法不严”,势必会降低政府的公信力。一旦政府的公信力陷入“塔西佗陷阱”,那么政府的任何措施和制度都势必难以推行。在目前财政税收的改革的研究中,大家将较多的注意力集中在法律法规的完善上,而对于政策的执行讨论较少。如何将已修订的法律法规在税收征管的过程中执行到位,在税收政策的执行层面真正达到和实现政策制定时的预期目的和效果,是目前一个亟待解决的理论盲区。在研究过程中,我们可以广泛借鉴行为经济学、行为财政学和行为法学的相关理论进行分析。

其次,在新预算法同经济增长的关系上,刘所长讨论了经济增长过程中对于政府和市场关系的认识。他认为,传统的经济增长理论将精力主要集中在要素组合和一些宏观变量的变化上,认为经济增长的主要动力归结于市场,政府作为经济增长的旁观者,其作用仅限于在经济陷入衰退时进行刺激,在经济过热时利用相关政策对经济降温。但从目前的世界各国在经济危机中的实践来看,以凯恩斯主义为代表的宏观经济理论和短期干预政策已经走到了尽头。目前由于受到举债能力和赤字水平的限制,各国在利用传统的货币政策和财政政策刺激经济时普遍感到信心不足。以欧美为例,进行财政的刺激不但收效甚微,而且还大幅增加了赤字。上述结果进一步促进了我们对政府在长期经济增长中作用的再认识。随着政府在全球经济增长中的作用的扩大,我国和全球经济发展越来越呈现出“混合经济”的特征。同混合所有制不同,混合经济区别于将政府和市场对立起来的看法,认为政府和市场在经济发展的过程中的作用是密不可分,政府和市场这两只“手”相互作用,共同决定了长期经济增长的趋势。

但与此同时我们也要认识到,要让政府同市场那只“看不见的手”一样,在经济增长的过程中发挥积极的作用,而不是成为某些批评中所说“闲不住的手”和越界的手,就必须从制度层面上对政府行为加以规范。而新的预算法正是对政府税收和支出行为所进行的规范,因此从上述意义来说,新预算法的实施势必会对政府行为产生影响,从而影响经济的增长。

第一,在原来年度平衡的财政预算制度下,存在着由于过度追求年度预算平衡导致经济周期的风险:在经济偏冷、财政收入大幅削减的情况下,为了保持预算平衡我们甚至有可能大幅增加收税力度,从而对经济的雪上加霜;而在经济出现过热时,我们往往又会因为财政平衡目标达到而对本应实施的抑制政策放手不管。而本次的预算管理改革不但实现了从原来的年度预算平衡转变为跨年度的预算平衡的管理方式的转变,而且还着重强调了调控制方式的变化。新的跨年度的预算平衡方式使得我们能够在经济周期内追求平衡,从而使得我们能够消除由于单纯追求年内预算平衡而导致的经济周期;第二,从政府支出的构成上来看,总支出除了正常收入外,还包括了赤字和债务。尽管新的预算法实行了跨年度的预算平衡,但依然坚持了财政平衡的总原则。坚持财政平衡,意味着我们不会盲目通过赤字的手段来刺激经济增长。过去政府为了保障经济增长目标而盲目增加赤字的方式在新的预算法案下执行的余地将会进一步减小;最后,对于各个地方而言,以往各地政府经常会通过地方融资平台借债,通过扩大政府控制的资源来刺激经济。尽管新的预算法允许政府作为经济参与主体进行融资,但对其的监管力度却大大增加了,因此地方政府通过融资平台进行投资来刺激经济的做法会更加困难,这会进一步降低地方政府投资对经济增长的拉动作用。

在限制政府借债行为的同时,新预算法也为政府的融资渠道保留了一定余地,地方政府依然可以通过其他途径募集社会资金。目前被广泛讨论的公私合营(PPP),就是一种比较好的方式。同政府借债不同,公私合营模式下的融资,总体来说并不形成政府的债务。通过公私合营,可以实现政府和社会资本的合作,这同时也是一种广义上的混合所有制制度。

最后,刘博士对经济学发展的方向也提出了一些看法。他指出,现在的主流经济学中政府与市场几乎是一个对立的关系。但就目前的发展来看,我们只有将政府和市场融合起来,从分工与合作的角度去构建一个统一的分析框架,才能更好的指导和促进我们国家经济的可持续的增长。

梁红:增长,通胀,和降杠杆

   

梁红博士首先以当下中国经济增长低于潜在增长的现实出发,梳理了体现这种现实的几个主要宏观经济指标的变化情况;然后她指出目前中国经济发展水平在世界上所处位置,并提出中国仍需保持较高增速的观点。最后,她认为及时和适度的逆周期宏观政策操作是必要的,而修复和处理股权市场的投融资功能是当务之急。

首先,梁红博士对中国正在形成的“新常态”及其相关经济要素进行了讨论和总结。她认为虽然对于中国经济潜在增速到底是多少,国内外学者有不同的计算和结论,但从通胀和国际收支的变化,包括PMI指数中就业指数的趋势来看,中国当前的经济增长低于其潜在增长,产出缺口不断扩大。

宏观政策的目标是调节经济增长在其潜在经济增长率附近,如果这个目标合适,不会出现通缩或通胀;但如果实际增长偏离潜在增长向上较多,经济指标会出现通胀、赤字、就业率失衡等情况;如果实际增长低于潜在增长较多,没有通胀压力,但会出现通缩压力和贸易下降问题。同时,如果劳动力市场是市场化的,也会看到有同样表现的数据变化。但从中国过去几个月的数据来看,第一,通胀指标开始警示可能有“通缩”的风险;第二,国际贸易盈余也大幅增加,其对经济增速的贡献率飙升致三季度大约三分之一左右。种种数据表明,目前中国处于实际增长速度低于潜在经济增长的阶段,针对这种“新常态”,及时和适度的逆周期宏观政策操作是必要的,而且逆周期调整应该是总量的、市场化的调整,而不是某些定向操作。这也对经济中长期的健康稳定发展有益。

然后,梁红博士梳理和讲解了几个重要经济指标的趋势变化及其对宏观经济的启示作用。一方面,货币供应量M2的走势与CPIPPI的走势是紧密相关的,这种关系与基本面内的短期不变因素无关,起决定性作用的是短期的通胀、增长、货币政策等宏观指标变化。而持续的PPI负增长和实际利率偏高反映出货币政策偏紧的情况,引发了“通缩”忧虑。

另一方面,数据显示,产出缺口不断增大,无论是从其与CPIGDP平减指数还是与贸易顺差增速之间的正相关关系来看,如果产出缺口保持在这个位置,甚至继续扩大的话,将会对后面的高速经济发展形成很大的压力。此外,有学者认为保持一定的就业非常关键,但就业是比通胀还要滞后的指标,而且在东方国家里,就业市场并不是完全市场化的。并且,我国PMI就业指数持续下滑,自2012年以来就一直低于50

最后,梁红博士重点阐述了中国保持高速增长的重要性,并建议采取必要的措施。针对有人提出我国已经是世界上第二大经济体,经济发展的可以慢一点的观点,她认为我们需要明确我国到底是处于何种收入水平?中国到底在全世界中的表现处于什么位置?选用人均GDP作为回答这些问题的指标应该最为合适。

目前看来,中国人均GDP只相当于美国人均GDP12%左右;日本和英国的人均GDP大致相当于美国的80%左右,处于第一梯队;韩国、台湾等经济体人均GDP在美国人均水平的50%左右,处于第二梯队;巴西、马来西亚、阿根廷等国的人均GDP在美国人均GDP20%左右,处于第三梯队。从这个层面来讲,中国还没有达到中等收入国家的水平,而那些曾与中国目前水平处于同一水平的亚洲经济体都曾保持过长时间的8%-9%的经济增长速率,而经历了37年如此高增长速率的中国,目前才能达到美国人均水平的12%,可见中国与美国之间的差距仍然很大。中国无论是在科技还是生产率方面都有很大的提升空间。“未富先大”,除了中国,世界上再没有第二个国家实现过。如果未来中国只能保持5%-6%的经济增长速率,甚至是4%-5%的经济增长速率,中国追赶上美国将更是遥遥无期。因而,我们仍需要保持高速增长,才能较快的缩短我们与发达国家的差距,而只要政策是合适的,中国仍然有保持高速增长的潜力和可能。

针对以上问题,梁红博士进一步提出适合我国目前经济状况的政策措施。从经济学原理看,杠杆率增速与经济增速是负相关的,在经济增速下降的时候,杠杆率的增速加快,因而目前中国需要降杠杆。但在中国经济增速最快的1998年至2011年期间,股市融资在社会融资的占比“惨不忍睹”。目前仅有4000亿的股市融资,使企业自身靠盈利补充资本金的能力下降,尤其是非国有企业的股权融资渠道缺失,降杠杆根本无法实现,也就很难实现经济高增长。因此,要实现降杠杆的目标,股市融资至少要在万亿以上,在这种条件下,打通股市融资渠道非常重要。

从上述的数据和原理来看,梁红博士认为,刺激经济继续保持高速增长的政策应该是:短期内,央行需要放松货币条件(包括基准利率、准备金率、7天回购利率等)、降低融资成本,以避免经济增速偏离潜在增速,以及由此带来的通缩及就业的压力。从中长期看,货币政策不能解决而只会放大结构性问题的弊端。给定中国的高储蓄率的结构特征,只有有效打通股本融资渠道,才能真正降低杠杆率,同时保持增长、通胀、就业和国际收支在合理的区间内,修复和处理股权市场的投融资功能是当务之急。

宋国青:一些金融数据反映的情况

   

宋国青教授在演讲中主要描述三季度特别是九月份一些重要的金融数据的表现,并且阐释它们所反映的一些情况。众所周知,三季度数据比较惊心动魄,尤其是八月份工业增加值同比增长仅6.9%。从九月份的数据能看出,八月份的下降一部分是真实的,但相当大一部分是受其他特殊因素的影响,比如天气、统计方法等。不论怎么说,相比潜在的、合适的水平,三季度环比增长率稍低。但考虑到贸易条件和天气状况,这个数据看起来还不错。

从金融数据来看,过去较高的经济增长速度在三季度似乎难以为继。把融资总量存量的增长率和利率的变化放在一起分析,可以看出二者之间关系的变化。融资总量包括人民银行统计的社会融资总量及财政部统计的国债余额两方面。从2010年一月份到今年五月份的数据来看,融资总量增长率和利率之间呈负相关关系。然而,今年六月份到九月份,融资总量增速的下降幅度已经超过了正常值。如果只看这一个指标,其实并不让人担心,虽然水平较低,但是如果利率上去了,那说明只要货币政策简单操作一下即可。真正的问题在于,第三季度出现的是量(融资总量)价(利率)齐跌。这说明,一直以来稳定的货币需求函数在过去三个月发生了变化。如果看月度数据,十月份利率有很微弱的回升,说明利率对融资总量的弹性还不是为零,因此还没有走到极端。如果极端情况发生,利率将会一直下跌,甚至到零,所有的货币政策都会失效,同时融资总量增速下跌,那就是通货紧缩了。

数据显示,国债余额的波动率大大高于融资总量的波动率。国债对社会融资总额有杠杆作用。去年以来,社会融资总量对财政资金的依赖程度显著增加,这与房地产投资需求持续走弱有相当大的关系,期间国债余额迅猛增长,一直持续到第二季度结束。而这个现象在季调后的国债余额与社会融资总额数据关系中表现得更明显。看季调后的国债余额与社会融资总额的比例数据,截至去年四季度结束,这个比例总体在下跌。国债余额是财政赤字累计起来的,财政赤字的增速与GDP增速差不多。而社会融资总额的增速远远超过了GDP的增速,所以比例出现下降的趋势。从去年11月开始,这个比例开始反转上升,直至今年二季度结束,三季度持平。因此,二季度总需求增长率有所恢复是在国债比例大幅度上升的情况下实现的,难以为继。

如果财政赤字或者国债余额的增长率出现问题,很可能就会出现经济下跌的局面。目前,经济中相对比较独立的几大块都面临问题。首先,房地产投资的基本局面还是很弱。其次,基础设施建设投资,它一部分来自财政直接支出,另外一部分是地方融资平台贷款。事实上,全社会对房地产已经“讨伐”成功了,对地方融资平台的“讨伐”也即将成功。而财政赤字根本不用“讨伐”,年度预算已经卡住总额,除非经过特别的人民代表大会修改,财政赤字必然回落。最后是出口方面,三季度出口较强,宋教授认为这更像是内需走弱的结果。长远来看,内需持续走弱会抑制其他经济的总需求增长,反过来再影响出口。

再看银行贷款方面数据。九月份贷款环比增长率较高。然而实质上高增长的只是票据融资,除去票据融资,剩下的其他贷款的增长率,九月份不到10%,七、八月份情况与此相近。宋教授认为票据融资的增长并不是证监会监管的效果,票据融资量的大小,主要由利率决定。如果将未贴现银行承兑汇票余额和票据融资总额相加,两者之和的增长率并不高。

继续来看委托贷款和信托贷款方面的表现。委托贷款余额的环比增长率有所下降。由于现在市场利率降低,委托贷款收缩是很正常的。对于信托贷款,目前经济下行压力在增大,信托贷款风险在增加,如果一旦要求打破刚性兑付,本身就存在导致信托贷款收缩的效果,根本不需要监管。

前面说得太悲观了,下面提点“光明”的东西,主要是贸易条件的反转。首先,最近原油价格从100美元左右跌倒80美元附近,这项进口开支可以直接节省500亿美元左右,相当于3000多亿人民币,也就是GDP的半个点。其次,伴随连续几年GDP增长率下降而来的是贸易条件改善,特别是相对于过去贸易条件持续恶化的情况,变化显著。从数据可以看出,经济拐点出现在2008-2011年之间,从2011年以来贸易条件一直在改善。贸易条件变化不影响国民收入名义额,但影响其真实值。考虑贸易条件变化影响的真实国民收入增长率的变化,远小于生产法GDP增长率的变化。最后,居民实际收入增长率高于GDP增长率,这里有贸易条件改善的贡献。在中国,经济增长的好消息、坏消息都要打折,如果再考虑环境折扣,经济增长速度下降的实际影响并不大。另外,长期来看,贸易条件有自回归的倾向,通过刻意控制增长来改善贸易条件并不可取。

综上,短期来看,考虑到贸易条件改善、环保等方面,如果能保持三季度的增长水平,只要不再往下跌,这样的表现其实是挺好的。但是,经济的表现似乎还是要往下走的,再往下就是通缩了,希望最好不要这样。不过鉴于许多有利条件,通缩看起来不会出现。应该加快金融改革步伐,特别是加大股权融资。总之,宋教授指出,他对中国经济的未来表现是乐观的,相信在降杠杆和稳增长之间存在一条合适的、与公众意见矛盾不大的路。虽然短期内可能找不到,但是过几年就会有办法,不必太着急。

(本简报由张杰平、姜志霄、张韵、邱牧远、张晓玉和牛梦琪整理)

   

 
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